自治区政协委员 彭志鸿 国家一级律师(正高)

中司律师事务所主任

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广西北部湾经济区的发展建设是牵动中央领导和自治区领导心弦的一件大事，是吸引社会各界眼球的一个焦点。国以才立，业以才兴。但目前广西北部湾经济区的发展建设却面临着人才短缺尤其是高层次人才匮乏的瓶颈。从服务于国家发展战略的高度，去构建促进人才发展的优良法制环境，形成人才与经济互动发展的良性局面，实乃形势所迫、大势所趋。为此，我们根据《中华人民共和国立法法》的相关规定，建议自治区人大加强北部湾经济区的人才立法，以集聚更多优秀人才为经济区的发展建设服务。

一、立法理由

（一）服务国家发展战略的需要。2008年1月，国务院批准实施《广西北部湾经济区发展规划》，标志着广西北部湾经济区的发展建设正式纳入国家发展战略。在经济基础薄弱的情况下，如何解决人才引得进、留得住、用得好的问题，仅仅依靠建立健全相关人才政策体系，相对于发达地区甚至西部地区已经不具备比较优势。我们应该站在服务国家发展战略的高度，紧紧抓住这个千载难逢的大好机遇，积极优化人才发展的法制环境，为广西北部湾经济区的发展建设提供强有力的人才保障和智力支持。

（二）打造区域竞争优势的需要。2003年12月全国人才工作会议召开后，国内区域人才资源开发进一步加快，长三角、珠三角、环渤海地区、东北三省等凭借优越的人才政策环境，逐步构建了区域性的人才高地，人才竞争已成为区域经济竞争的重要组成部分，广西北部湾经济区面临着国内其它几个经济圈的竞争，这种竞争突出地表现在吸引人才上。广西北部湾经济区要建设成为“经济新高地”、“发展新一极”，在中国与东盟等多区域合作中取得“话语权”，必须正视人才发展上的滞后现实，强化人才法制环境，化被动为主动，化劣势为优势，构建符合欠发达、后发展地区的特色的人才法规。

（三）克服发达地区优惠政策带来的巨大压力的需要。当前，各地制订的高层次人才政策日益趋同，在这种情况下，政策优惠的吸引力日益降低，地区环境自身所起的作用越来越大，这种趋势显然给欠发达地区带来更大的压力。因为，欠发达地区无论是在物质环境，还是在文化、学术环境方面都有很大劣势。在同样的吸引高层次人才的条件下，欠发达地区缺乏竞争力。近些年，包括广西在内的西部地区的高层次人才流失问题日益严重，这不是因为这些地区缺乏吸引高层次人才的政策，而是由于相关政策缺乏区域特色、相比法规效力不足等导致竞争力不强所至。

（四）基于人才立法的现实需要。一是人才发展事业的日益壮大对立法提出了迫切的要求。目前，“人才资源是第一资源”、“第一把手抓第一资源”已经成为全社会的共识，改革开放以来我区积极加强人才队伍建设，特别是全国人才工作会议和全区人才工作会议召开以后，我区的整体性人才开发取得了显著成效，人才规模不断壮大，人才事务也日趋复杂。据统计，截至2007年底广西的机关干部总量为197778人，国有企事业管理和专技人员为933995人，一大批北部湾经济区发展建设需要的人才也正源源不断地流入之中，要解决这支庞大的人才队伍的培养、引进、使用、管理等诸多问题，需要通过建立健全法规，明确相关责任人的权利、义务，等等。二是拥有良好的法规是地区竞争力的重要体现。目前，关于人才方面的法律法规，国家层面仅有《中华人民共和国公务员法》，广西层面也仅有2006年出台的《广西壮族自治区人才市场管理条例》，这些法规还不能涵盖人才开发工作的方方面面，与促进人才发展存在较大距离。同时，与其他部门法相比，人才方面的法律法规严重滞后于社会发展。因此，广西人才发展要有大的突破，必须在法规的制定上解放思想，敢于首创，实现突破。

（五）人才法规相对人才政策更具有稳定性、效力性。首先，吸引人才是一项长期系统工作，需要稳定性。只有较长时间的实施，才能产生其政策效果，由于法规的稳定性要远远强于政策和措施，有利于持续推进人才开发战略的实施，因此，立法手段是首选。其次，法规的效力要高于政策及措施，更有利于人才战略的实施。从目前情况看，虽然历年来我区出台了上百项的人事人才政策，但随着时代的发展，在人才培养、选拔与使用、激励、流动、安全等方面还存在许多漏洞，或者在实际工作中存在执行不到位的问题，迫切需要法规的规范，增强法制效力，使之顺利实施。

二、立法建议

为了解决人才法律法规缺失所带来的广西北部湾经济区人才开发中存在的诸多瓶颈问题，现提出如下立法建议：

（一）立法形式

1、立法层次。针对《广西北部湾经济区2008-2015年人才发展规划》提出的建设产业人才小高地、创建人事改革试验区、打造国际人才新高地、推进区域人才开发一体化建设、推进区域人才交流与合作、完善人才公共服务体系、实施人才开发重点工程等七大政策建议的具体要求，并考虑到上述问题的急迫性，建议采用自治区人大立法的形式，形成地方性的法规。

２、立法体例。建议制定出台《促进广西北部湾经济区人才发展条例》，对广西北部湾经济区人才开发的相关问题作出规定，通过建立和完善广西北部湾经济区人才法规体系，基本建立与社会主义市场经济相适应、与北部湾经济区构建区域性人才高地相适应的人才工作法规体系。

３、立法步骤。

（1）建议先由人事人才工作部门综合整理广西历年出台的上百项人事人才政策，将其汇编成册，理清思路，为立法打下基础。

（2）以自治区党委、政府的《人才小高地建设实施意见》、《广西北部湾经济区2008-2015年人才发展规划》等规范性政策文件为基础，由广西人才资源研究所、广西人才学会等专业人才研究机构对立法事项进行课题研究，主要从宏观层面上分析研究广西北部湾经济区人才立法的可行性和操作路由，并提出针对性的政策建议。

（3）根据广西特有的民族优惠政策和国家赋予北部湾经济区的政策优势，并结合广西人才资源研究所等专业人才研究机构的研究成果，由自治区人大按地方立法程序，尽快制定出台一部有广西特色，并符合经济区实际的促进人才发展条例。

（二）立法观点

1、通过立法，为人才培养提供法律依据。包括资金投入、分类层次、职业规划、继续教育、在职培训和培训评估等，都要有法可依。如以法规的形式要求相关部门设立高层次人才专项资助资金，并逐步形成政府资金为导向、用人单位投入为主体、社会资金投入为补充的多元投入机制。以择优资助为原则，重点资助符合广西北部湾经济区产业结构布局、重点行业发展的产学研结合项目和具有发展潜能的创新团队。

2、通过立法，为人才引进提供法制保障。包括户籍管理、家属随迁就业、子女入学、工资待遇等都要以法的形式确立下来，如明确规定广西北部湾经济区各企事业单位引进行业高层次人才，引进程序和手续要实施“绿色通道”的办法。对“柔性流动”的高层次人才，工作期间享受本地区高层次人才同等待遇甚至是高于本地区工资水平的待遇。尤其是对先前制定的广西人才居住证等具有普惠性意义的人才引进政策要上升为法规层面，赋予其法律的强制性。

3、通过立法，为人才管理和使用创造良好的法制环境。包括人才流动、选拔使用、考核评价、分配激励、保障机制等要进一步完善，促进人才管理和使用的科学化、规范化、法制化，以法律法规的强制性，约束人才管理和使用上的失范、失策行为，并明确由此造成法律后果的法律相对人的责任，最终在北部湾经济区营造良好的人才教育和科研环境，尊重知识、尊重人才的舆论环境，公平竞争的市场环境，鼓励创新、宽容失败的人文环境，晋升唯绩、合理回报的创业环境。