（编者 中司律师事务所 梁中强律师）行政机关法律顾问工作需要细致入微，大量具体行政行为法律风险处置，需要扎实的专业能力和细致入微的工作态度。

行政机关作出行政处罚决定，必须先履行法定告知义务。告知程序的设定目的是处罚公开和保护当事人的合法权益，使当事人充分行使陈述权和申辩权，体现行政处罚公平公正。

如果行政机关未履行告知程序即作出行政处罚的决定，该行政处罚不能成立。

告知程序履行瑕疵对行政处罚效力

告知是行政处罚程序的一个重要环节。《行政处罚法》设立行政处罚告知程序，其主要目的就是规范和制约行政权，从而保护当事人的合法权益不受行政机关的侵害。在实施行政处罚时行政机关履行告知义务不是为了走过场，也不仅是为了在形式上满足程序合法的要求，而应该把保障当事人充分行使陈述、申辩权作为履行告知程序的目的。行政处罚告知程序必须在办案人员调查结束并提出拟处罚意见之后，行政处罚决定做出之前进行，这样才能充分保障当事人的合法权利。

行政处罚告知制度是指行政机关在作出行政处罚决定之前，将其掌握的有关违法行为人的违法事实、证据材料、拟作出行政处罚决定的理由和法律依据以及当事人所享有的有关权利告诉当事人，使其知晓的法律制度。当事人有被告知的权利，公安机关在行政执法中如不履行告知程序，则行政处罚无效。按照法律规定，行政机关作出行政处罚决定必须先履行法定告知义务，其重要意义在于给当事人以针对事实、理由和依据进行陈述申辩的机会，保证这一告知程序的有效运作，有利于相对人在处罚实施的过程中享有的权利得到充分的保障，这是确定行政处罚的公开性、公正性、合法性的前提和基础，也是实现实体合法的一个根本保证。遵循法定的程序进行行政处罚，能有效防止行政主体在实施处罚过程中滥用职权行为的发生。

我国《行政处罚法》第31 条规定：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第32 条规定：当事人有权进行陈述和申辩。第41 条规定：行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第31 条、第32 条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。在实践中，一些执法部门对违反法定程序的行政处罚是一种无效行为，其对违法行为的认识还比较模糊，由此也可看出轻告知程序的陈旧观念还有一定的“市场”。告知是行政处罚中的一个重要前置程序，必须在作出处罚决定前履行，否则行政处罚无效。

担任行政机关法律顾问，需要对行政处罚行为的流程予以高度重视，避免无需因此导致具体行政行为无效。

告知程序如何告知

《行政处罚法》对告知的要求仅作原则性规定，对告知的详细程序及形式等事项并没有作出明确规定。

参考的做法：

1.在叙述违法事实的同时把检查原因、时间、地点，行为人违法时间、地点，检查、检验情况、检验告知情况，违法情节和所造成的危害后果等要给予必要说明，尽可能书面表述，不适宜书面记载的届时口头表述，将法律法规适用于事实的道理表述清楚，以理服人。

2.列举违法事实的主要证据名称。

3.叙述违反和将给予处罚的法律法规及条款。

4.告知当事人依法享有的权利，要求填写当事人陈述的意见。

5.预留当事人意见的告知书往往侧重当面直接告知。在履行告知的实际操作过程中，告知文书的直接送达仅占实际发生的一部分，当事人往往因在偏远地区或其它原因形成直接告知困难。若不是采用直接送达，预留就形同虚设。为解决这一不足，对用于非直接送达的告知形式，制作《行政处罚告知通知书》，即省略当事人陈述的预留空位，进行通知式告知。

关于告知的时间确定。履行告知什么时间比较适宜？《行政处罚法》第三十一条规定的

时间是在作出行政处罚决定之前。

关于告知后作出处罚决定的时间。行政机关告知文书与处罚决定书不能同时送达，也不能在告知之后立即作出处罚；如果这样做，实际上是剥夺了当事人陈述、申辩等权利，这样的行政处罚在程序上是不符合法律规定的。告知当事人的时间与作出行政处罚决定的时间应有合理的间隔期限。

告知是对拟作出的行政处罚决定进行预告，由于处罚决定尚未正式作出，所以不发生任何法律效力，告知的内容仅作征询当事人意见的作用，没有法律上的后果。《行政处罚法》对告知程序违法的法律后果的责任规定并不严格。《行政处罚法》只是要消除执法中“重实体，轻程序”的不足，没有禁止行政机关重新对行政行为进行处罚。假若行政机关弥补执法程序的不足重新作出行政决定，当事人以行政机关没有履行告知义务为由主张行政处罚决定无效，则没有任何实际意义。